中国电力供给:游走于短缺与过剩间
中国的电力供给,始终游走于短缺与过剩间。
上世纪60年代开始,中国进入了长期的电力短缺期,至1986年,短缺超过了总发电量的20%。1997年,电力供需达到平衡。到了1999年,电力过剩10%。2002年再次出现电力短缺,2005年全国26个省(市、自治区)经历了电力短缺,为1990年代以来最为严峻的一年。今年,电力供需大体平衡,但2007年电力过剩似乎成为定局。即便如此,电力投资仍热度不减,推动了中国固定资产投资的旺盛。
中央*府从2003年开始发出警告,一方面出于经济过热隐虑;另一方面,中国需要更合理配置产业资源,保护日益遭受破坏的环境。而此时,内蒙古新丰电厂违规投资受到中央严厉惩治则寓意深刻。
不过矛盾在于,电力行业垄断色彩依旧明显,利润丰厚,蜂拥而入者当然很多。另一方面,地方*府急于发展经济,特别对于资源大省,不发展电力难以摆脱产业末端之困。
那么,我们该如何走出电力过剩与短缺循环怪圈?该如何理顺电力投资体制之困?更进一步,如何打破垄断,使资源配置更高效率,全民享受电力竞争带来的福利?
本报诚邀厦门大学中国能源经济研究中心主任(前亚行能源经济学家)林伯强,花旗集团亚太经济与市场分析部副总裁沈明高、世界银行北京代表处高级能源专家赵建平,纵论电力行业调控和电力改革,是为本期“天下论衡”。
1. 电力调控
主持人:2003年,随着国民经济进入新一轮增长周期的上升阶段,部分行业出现盲目扩张,导致煤、电、油、运全面紧张,引发电力投资大热。于是自2004年,发改委等有关部门叫停数十个新建项目。今年,为抑制整体经济过热,央行亦采取一系列紧缩措施。到目前为止,这一系列的电力调控措施,是否减缓了电力可能过剩的担忧?
林伯强:我认为这些调控措施并没有起到应有的作用。也就是说,即使大家基本上明确了2007年会出现电力过剩,但电力投资的热情依然存在。这次内蒙古新丰电厂就是一个最好的说明,该厂起初是因为发生重大施工事故而引起关注,并被发现为明确叫停后却依然在建的电力项目,恐怕其他地方类似的违规项目也不在少数,只不过没有被重视而已。
赵建平:我认为中国目前对电力行业的调控主要以行*手段为主,比如发改委通过核准制度或直接叫停一些电力项目,还是比较起作用的。据我所知,现在违规的新建电力项目很少,主要是一些投入了初期建设的项目不愿意停止,企业不愿意蒙受损失。根据有关方面的估计,今明两年的投产机组将达到高峰,随后会有所下降。在建和新开工项目中,低效率,高污染的小机组比例已明显减少。而升息、紧缩信贷等宏观调控措施对电力行业的影响并不显著,毕竟电力没有一个成型的市场,垄断程度高,对于利率等反应不敏感。
沈明高:电力行业对加息不敏感,主要有两个原因。第一,现在我国流动性很充沛,加息只是一定程度上收缩银行贷款,但是很多大的国有电力公司可以通过发债、票据融资获得低成本的资金,除非目前的低市场利率也同时得到改变,否则投资增长速度很难降下来。当然这次加息跟以往有所不同,即长期贷款利率提高,可能会对中长期项目有所影响。第二,在垄断的情况下,决定一个项目上不上主要不是看成本,更关注的是是否存在潜在的电价上调的可能性,而地方*府更关心税收的增长。何况利率本身是一个以市场为基础的货币*策工具,当它遇到电力这个垄断行业时,不可能有多大效果。所以电力行业不能只依靠经济手段调控,行*干预是必要的。而且依过去的经验来看还是比较有效的,否则就不会出现前一轮的短缺。但同时从较长时期来看,这种行*调控同时又是不成功的,过犹不及。
此外,我认为对过剩这个概念的定义需要很谨慎,不能只看现在的需求和产量之间的缺口,更应该动态地看这个问题。比如现在原油价格过高,从一定程度上可以说电力是石油的一个替代品,当油价在每桶70美元或者更高时,对电力的需求必然会增加。如果考虑到这个因素,电力是否过剩,或者说过剩多少恐怕都要重新衡量。
主持人:刚刚提到内蒙古新丰电厂的违规案例,那么为什么在电力过剩的强预期下,在全国进行宏观调控抑制整体经济过热、固定资产投资过热的情况下,电力投资热情仍然不减?
林伯强:电力过剩主要有两方面原因。一方面,因为电力行业基本上是国营企业,国营企业的经营特点是以大为先;对地方*府来说,电力属于资本密集型产业,对GDP、地方税收都有很大的促进作用;对于银行来说,以往电力项目贷款的效益较好,而且偿还资金比较及时,所以*府、企业和银行都有电力投资的冲动。其实在正常情况下,即使三者加一起也未必能引起大过剩,因为国家不会允许这么疯狂的电力投资,但在电力短缺时,地方*府有充足的借口,国家也很为难。所以说,短缺为电力投资冲动和电力过剩提供了环境。
另一方面,因为电力企业和银行基本都是国有的,所以即使电力过剩时电力行业的效益下降,银行也不怕。因为电价由国家决定,到时国家可以通过提高电价来减轻电力企业的亏损,所以电力企业也不怕。
赵建平:另外,内蒙古的这些违规项目大部分是前几年违规大潮期间开工的,可能没有按规定停止整顿。内蒙古事件只是全国违规事件中的一个缩影,违规事件之所以屡禁不止,是由于违规效益往往大于违规成本。过去几年中,几大发电公司在扩大规模的竞争中,违规多的公司明显占了上风。也有一种说法,没有前几年的电厂建设违规,电力短缺还要持续更长的时间。
主持人:内蒙古这类内陆省区,因资源丰富,人力成本和运费较低,发展电力行业可能是促进其经济增长最有效的方式,那么如何解决中央宏观调控对地方*府发展经济之间的矛盾?
林伯强:地方*府利用自身优势发展经济本身是没有错误的,但要考虑到整体情况。比如建电站是内蒙古的优势,但是也得把电卖出去才能实现这种优势,否则就是浪费。中国并没有形成事实上的电力市场,还不是谁的电价便宜谁就有竞争优势。每个省都会倾向于先考虑自己的电厂,如果不够再到省外购电。而且在大多数都是国有企业的情况下,国家也不会让一部企业因卖不出去电而倒闭。比如1998年电力过剩时,国家就是把发电额分摊给各发电企业,不会因为你发电成本低、价格便宜就多分你一些。从这个角度讲,地方*府的这种发展思路存在问题。
沈明高:我觉得现在这个矛盾比原来还要大,为什么呢?原来的投资过热都是以沿海地区为主,但是今年的投资过热是以中西部内陆地区为主。今年上半年东部地区的固定资产投资的增长为26.9%,中部地区约42.1%,西部地区约34.4%。之所以会出现这种情况,与我国区域发展*策有关。平衡地区经济发展是必要,但是我觉得仍然要考虑效率问题。按照传统的增长模式来讲,中部和西部要大发展,最可能的就是大幅度增加固定资产投资,但是这显然与效率是矛盾的。例如,平均而言,中、西部每万元GDP的能耗要比东部地区高得多。今年上半年全国能耗不降反升0.8%的其中一个原因,就是中西部地区的投资大幅增加,而它们的能耗标准很高。
中部和西部的很多大项目都有地方*府在背后支持,这些项目虽然对当地的GDP和财税贡献较大,但对老百姓的好处有限。真正要解决东、中、西老百姓的收入差距,我认为应该鼓励劳动力向东部地区转移,鼓励城市化和经济的适度集中化。在目前地区间的经济发展不平衡与居民收入不平衡脱节的情况下,应该更加注重后者而非前者。
专家:中国如何走出电力过剩与短缺的循环怪圈
上世纪60年代开始,中国进入了长期的电力短缺期,至1986年,短缺超过了总发电量的20%。1997年,电力供需达到平衡。到了1999年,电力过剩10%。2002年再次出现电力短缺,2005年全国26个省(市、自治区)经历了电力短缺,为1990年代以来最为严峻的一年。今年,电力供需大体平衡,但2007年电力过剩似乎成为定局。即便如此,电力投资仍热度不减,推动了中国固定资产投资的旺盛。